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探討新時代招標投標工作的新使命

來源:     發布日期:2017年12月27日


中國采購與招標網總裁   朱建元博士

習近平總書記在黨的十九大報告中指出,必須堅持質量第一、效益優先,以供給側結構性改革為主線,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,提高全要素生產率。《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)自2000年1月1月正式頒布實施以來,在規范市場競爭行為、保護國家和社會公共利益、提高經濟效益等方面發揮了重要作用,取得了顯著成就。作為《招標投標法》的起草人之一,筆者圍繞招投標制度和供給側改革的關系,探討新時代招標投標工作所承擔的新的歷史使命及如何做好新時代的招標投標工作。

  一、招投標工作是落實供給側改革的重要抓手

  隨著中國特色社會主義進入新的歷史時期,社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新一輪的科技革命和產業變革蓄勢待發,各大經濟體都在加緊謀劃、搶占先機,如美國的再工業化戰略、德國的工業4.0戰略等。我國的“供給側”改革也勢在必行。

  “加強供給側結構性改革,提高供給側的質量和效率”是供給側改革的核心。西方發達國家在實施需求管理政策的同時,高度重視供給體系的調整。當前,我國經濟面臨大量的產能供過于求的同時,也存在著嚴重的供給約束和供給抑制,因此供給側改革是必然趨勢。

  在我國經濟步入中等收入國家之前,作為生產要素的勞動力、土地和資本,對經濟發展做出了很大的貢獻,這個時期的“要素投入驅動”體現為粗放發展,具有不可持續性和環境不友好性。在我國邁入中等收入國家之后,科技創新和制度創新成為經濟發展的新動力和支撐點,這將更加符合我國經濟的科學發展規律。

  (一)招投標制度是供給側改革中制度供給的重要組成部分

  招投標制度是我國市場經濟改革的重要法律制度。《招標投標法》的頒布實施,極大地促進了我國市場經濟的進程,是國際社會認同我國市場經濟地位的重要標志,更是我國企業參與國內外市場競爭的基本準則。從國家宏觀經濟層面來看,招投標法律制度決定了國家的生產力布局和產業結構布局。伴隨國民經濟的持續穩定增長,我國固定資產投資規模不斷擴大,2014年達到51.2萬億元,2015年達到56.2萬億元,2016年增加到60.6萬億元,招標制度正是我國固定資產投資的主要管理手段之一。根據中國采購與招標網大數據統計顯示,我國每年的招標投標市場金額達到20萬億元左右,占GPD總額的15%~20%。國內每年參加招標投標的企業占大中型企業的80%。主要的需求方和供給側都在參加招投標工作,故招投標制度與供給側改革密不可分。

  (二)招標投標活動在微觀經濟中決定了供給側的結構和質量

  招標和投標是市場經濟中典型的需求和供給關系,投標方就是供給側。招投標的過程是市場經濟交易的重要組成部分,是交易合同的要約和承諾。

  我國每年有超過20萬億元的招標需求,通過招標文件的要約邀請對投標人即供給側進行直接引導,中標率高的企業,也在其所在的行業中發揮了引領作用。因此,招標投標制度在有效地引導供給側的結構和質量。

  當然,招標投標市場中招標方的需求也不完全是由招標人所決定的。在實踐中,招標需求往往是由眾多投標人的供給能力所決定的。一是供給方有什么樣的供給能力,招標方才能在既定規則的標的中進行選擇。二是有些招標人存在需求模糊、產品指標和技術規范不清等問題,需要在投標人的協助下完成。三是信息的不對稱性,致使招標人對新技術、新產品的信息缺乏了解,只能以原有的技術要求來招標。所以,很大程度上,招標方只能在已有的供給結構中進行選擇,就如同消費者去超市購物,只能在已有的貨品中挑選。從供給結構的角度來理解,這正是供給側改革的重點——經濟模式的動力從需求轉變為供給。加強供給側結構改革,提高供給側的質量和效益,離不開招標制度,更離不開招投標工作。

  二、完善招標制度是落實供給側結構性改革的當務之急

  客觀地評價一項制度總是要結合它產生的歷史環境和所處的歷史階段,更要看它是否有助于實現制度設計的基本目標和初衷。歷史地看,我國的招標投標制度從無到有,作為市場經濟條件成熟的一種交易方式,充分發揮了促進資源有效配置的作用,體現了市場競爭機制中擇優原則的初衷。這對于當前我國經濟建設所處的階段而言,具有重要的引導意義。

  (一)招標制度的歷史沿革

  現行的招標投標基本制度,特別是在程序和評標辦法上,基本采用了世界銀行和亞洲開發銀行的規則。我國規定了兩種評標方法,一是綜合評估法,二是最低評估價法。隨著《招標投標法》的實施,各地區、各部門在招投標實踐中,又出臺了一系列實施細則,將綜合評估法進行細化,使得價格成為最重要的評價因素;最低評估價法則被簡單地解釋為最低投標報價法。所以,名義上是兩種評標方法,實際上都是以價格為主要評判依據的評估方法。

  《招標投標法》立法之初,我國學習和借鑒了世界銀行和亞洲開發銀行的制度,有助于解決我國當時從價格入手促進更有效的投資決策。而世界銀行和亞洲開發銀行作為發展援助性機構,其制度更多適用于經濟最不發達或者最貧窮的國家。其目的是通過發放援助性貸款及項目投資,為他們消除貧困和極端貧困。用很多專家的話來說,照搬世行的規則買不到好的東西。換言之,就是世界銀行和亞洲開發銀行的制度在一定的歷史時期已不再適應我國經濟發展的規律。

  盡管如此,近年來,世界銀行也在進行采購制度的改革,探索給予業主更多的采購自主權,讓采購程序更加靈活。比如世界銀行新版的采購框架從原來的8種采購方法增加到71種采購方法和市場比價方法,為備選采購方式提供了可能。世界銀行專家將更多地把時間用在規劃和合同管理工作上,其項目經理將更全面地了解最適當的采購安排,推動實現發展目標及最大限度地降低潛在風險等。世界銀行的一系列改革舉措,為我國招標投標和政府采購制度完善提供了參考。

  (二)招標制度的國際比較

  西方發達國家并不使用這些制度,因為他們的經濟體制比較完善,公眾監督體系及企業信用體系相對成熟。他們在采購中通常較多地使用邀請招標的方式,評判標準上則以綜合評分法為主,招標方自主決定中標人,這種做法使招標的程序更加靈活。筆者曾在瑞士參與過多個公共工程項目的招標,例如在參與日內瓦公共體育場項目評標時,業主曾和評委們說,“這是我們瑞士的項目,品質是第一位的,不要考慮錢的因素”,這個理念也始終貫穿于瑞士所有公共工程的招標項目,這席話讓筆者印象深刻。當然,在瑞士,法律對于公共工程的監督也是非常嚴厲的,工程的所有過程必須向公眾公開,接受公眾和媒體的監督。從項目立項到竣工以及使用情況,政府要向議會匯報,而且項目的成敗永遠都記在執政黨的名下,所以政府從不敢掉以輕心。曾經有華裔日內瓦建筑師和筆者坦言,“在瑞士圖紙上劃條線的錢,足夠在國內砌堵墻。”

  (三)全面修改我國的招標制度是供給側改革的要求

  中國已經成為全球第二大經濟體,供給體系產能巨大,220多種主要工業和農業產品的生產能力穩居世界第一。但我們必須看到,我國生產能力還有很大一部分停留在低質量、低價格,需求、供給結構不合理,高端、高質的有效供給嚴重不足。這種情況下,如果依然沿用以價格為主要評判標準的招投標制度,必將進一步放大低價格、低質量的供給結構。由于在評標中過多地強調價格因素,實踐中也經常出現企業低價中標后以次充好、弄虛作假,導致嚴重的質量問題;企業投標中惡性競爭、“虧死自己,搞垮同行”、“劣幣驅逐良幣”等現象愈演愈烈,嚴重擾亂市場的經營秩序。諸如西安地鐵電纜、江蘇蘇州元和小學“毒跑道”等低價搶標典型事件,都非常值得業界反思。

  三、對招標制度變革的幾點建議

  對比研究中外招投標制度,我國的招投標制度有著自有的鮮明特點,法律調整范圍比任何西方國家政府采購制度的范圍、內容都要廣泛得多,這是由我國經濟所有制的特點所決定的。盡管國家在實施多項舉措促進民間投資,但目前的推進尚不足以完成政府融資新渠道這一“任務”。按照我國現有的經濟結構,在相當長的時期內,政府投資和國有投資仍將占主導地位,包括政府消費在經濟生活中仍會發揮著重要作用。

  (一)分類指導招標投標活動中不同的實施主體

  在現有的招標制度中,我國實際上是采用一個招投標程序和一個評判標準來規范、管理國民經濟各個領域的采購,而且評價標準是以價格為核心的,這顯然不適應當前經濟的發展,必須做出修改。目前學術界有觀點認為,要調整《招標投標法》的適用范圍,即縮小強制招標的范圍。筆者認為這是不可取的,因為這必將導致大量的采購活動無法可依和管理缺失。為此,筆者建議在招投標活動中對政府和企業兩個不同實施主體進行分類指導。其中,依照世界慣例,對于政府消費以及使用納稅人的錢進行的采購,仍然堅持原有的法律程序和評判標準;對于企業主體的采購,在程序上應更加簡捷方便,在評標方法上要更加關注質量和效率,并在評判標準中加入綠色、環保、創新和可持續等內容,淡化價格因素。

  此前,很多地方和行業在《招標投標法》規定之外,增加了大量的審批程序,嚴重影響了招標投標的效率和招標人的自主權,導致現有招標制度沒有真正得到有效貫徹落實,而是成為全世界最復雜的制度,并帶來了成本的大幅上升。國家也在三令五申地要求降低各類交易成本,特別是制度性交易成本,減少審批環節。因此,目前需要解決的是各級政府在招投標活動管理中的越位和缺位問題,亟需出臺措施,清理沒有法律依據的各項審批、進場和備案制度以及流程,來適應當前經濟發展的步伐。

  (二)回歸評標委員會的咨詢地位,將決策權交還業主

  評標委員會在招投標活動中,對內連接需求,對外連接供給,可它卻是一個松散的組織,目前的制度設計上還存在著一些缺陷。首先,招標人參與評標過程的權利被弱化。招標人必須接受評標專家出具的評標結果,只有被動承擔風險的義務。其次,評標委員會越位決策的現象經常存在。招標人確定中標人的行為受法定定標規定的約束,必須選擇評標委員會推薦的第一名。第三,評標委員會在評標過程中承擔的責任是個人責任,也就說其只有權利,卻不承擔法律責任。如何消除這種權利、責任與義務不對等的法律關系,值得認真研究。此外,評標委員會的工作是否合格,也缺乏判斷考核的程序和標準,更沒有終止或者解散的明確規定。

  為保證評標結果的供給質量,應讓評標專家回歸咨詢職能的本位。在具體評標工作中,可以增加評標委員會只出具咨詢報告、中標候選人名單不做排序等規定,把決策權歸還業主,讓業主有更多的供方可選擇,讓業主為項目承擔最終責任,這與我國投資體制改革中“誰投資、誰決策、誰受益、誰擔風險”的規定也相一致。

  (三)“互聯網+”招標投標是多路徑實現供給側改革的迫切需要

  從國際采購的趨勢來看,電子化是改革的方向。過去,在供給結構不平衡的情況下,供給抑制表現出最大的特點是供給信息不對稱和供給不充分,最終導致采購效率低下、采購成本提高。所以,互聯網與招標投標的深度融合,成為多路徑實現供給側改革的迫切需要。在中國經濟高速發展的背景下,“互聯網+”招標投標將無縫對接供需雙方,解決信息不對稱這一瓶頸問題,讓招標方掌握市場,讓投標方了解需求。同時,也使得新產品、新技術等創新的手段能夠迅速占領市場。因此,當前大力發展電子招投標,是供給側改革落地生根的推進器。

  (四)鼓勵創業、創新企業參與投標,建立健全供給側創新結構

  創業、創新是供給側改革的重要舉措,在招標活動中應該鼓勵創業、創新。一般來說,創業企業大多是小微企業,受資質、業績等要求限制,他們很難有機會參與招投標活動。在招投標制度的修改中,應當明確鼓勵創業企業參與投標。投標人的條件設置上,要考慮到創業企業的特點,拿出一部分比例,幫助創業企業成長發展;應當還要通過招標需求的引導,鼓勵企業創新,盡可能地多使用新技術、新標準參與投標。建議國家和行業組織,出臺各行業新技術的基本規范,在招標中強制推廣使用,加快淘汰落后的技術和標準,淘汰落后產能。

  (五)完善供給側信用體系建設,優化資源配置

  當前,投標人重價格、輕履約等不誠信行為,破壞了競爭機制,降低了工程質量,甚至引發安全事故。市場經濟就是信用經濟,信用是市場資源配置的重要手段,也是招標制度不可分割的組成部分。在當前的招標投標領域,供給側信用體系建設亟待完善,而市場經濟發達國家,通行的做法是運用信用體系來管理投標人。

  筆者曾經去新加坡進行過考察,新加坡主要使用短名單制度來規范、管理供應商的信譽,防止投標人低價搶標。投標的企業必須先進入這個名單,企業中標后,政府會持續跟蹤項目的實施,如果發現質量問題和弄虛作假的情況,該企業就會被列入黑名單,并永遠失去投標資格。我們應統一誠信評價標準,通過信用制度供給,清理低端供給,優化資源配置。

  四、招投標從業人員是落實供給側改革的先行者

  供給側改革中隱含了人的因素,制度、政策的執行和落實,終究需要人來完成。供給側改革對招投標、采購行業的從業人員提出了更高層次的要求。從業者作為招投標活動中落實供給側改革的先行者,最直接接觸供給側,負責對接供需雙方,實現供給需求,不再只是從事程序、知識和文本簡單相加的工作。行業的發展要求,招標從業人員必須從程序服務走向專業化服務。

  國家雖然取消了招標師的職業資格,但并非說明這項工作就不重要,這只是政府在轉變管理方式。從英、美等發達國家的經驗來看,招標采購行業的從業人員都具有資深和專業的工作經驗,職業化是國際化的趨勢。招標采購人員在招標、采購活動中的作用是不可取代的,人員能力的擇優對于供給效果的品質有著直接的影響,是新時期進行供給側改革的生力軍。筆者建議結合我國國情,借鑒先進國家的經驗,由國際標準、社會企業標準來替代國家認證的標準,由行業和社會共同推動從業教育,提升從業人員能力,促進新時代招標投標事業的發展。
  在新的歷史時期,招標投標事業正站在新時代供給側改革的制高點,這是難得的歷史機遇,只要認真應對,招標投標事業的未來將大有可為。在供給側改革的大環境下,招標投標行業不能否定過去,而是要在新的起跑線上優化、創新改革,賦予《招標投標法》新的使命,樹立質量第一的強烈意識,提高工業品、工程建設、裝備制造和服務業等領域的行業標準。提升競爭能力,引導企業突出質量建設,發揚工匠精神,培育更多的百年老店,增強企業的核心能力,為做大做強我國的實體經濟、實現兩個一百年的奮斗目標而努力奮斗,并肩負起招標投標人的歷史新使命,開創新時代中國招標投標事業的新局。


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