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PPP項目的風險因素識別

來源: 《招標采購管理》     發布日期:2018年04月25日

編者按:采用 PPP 模式建設的基礎設施和公用事業項目通常具有建設周期較長、投資巨大、融資結構復雜、參與方多等特點,往往存在著很大的風險,且在全壽命周期各個階段面臨的風險不同。本文通過梳理總結國內外專家學者的研究,系統地識別了PPP項目主要風險因素,包括系統風險和非系統風險,并分析了這些因素產生的原因和造成的影響,為PPP項目加強風險管理提供了技術支持。

 

一、前言

    面對日趨增長的公共服務需求政府部門由于資金緊缺,以及缺乏長期而有效的經營管理,開始越來越多轉向市場,求助于私營機構提供服務,PPP模式在全世界的應用成為一種趨勢。但PPP模式亦是一把雙刃劍,它能解決政府發展公用事業資金不足的瓶頸,通過市場機制可以更加靈活地運作,對社會資源進行優化配置,因而與傳統模式相比,PPP模式被視為一種更具社會效益的基礎設施建設方式但是如果應用不當,亦會給政府、公眾及私人機構造成損害,導致公私兩敗俱傷的局面。我國PPP項目實踐表明,公私雙方的合作機制仍很不完善,雙方短期化傾向嚴重。政府傾向于將更多的風險轉嫁給私營部門,特別是私營部門不能有效管理的風險,導致項目實施無法達到預想效果,因而要加強PPP項目的風險管理。

    PPP項目具有特許經營期長、資金需求量大、技術復雜、參與者多且相互權利、義務交錯等特點。一般來說,PPP項目的風險顯大于一般建筑工程項目。PPP項目在立項、投融資、設計、施工、交付使用、營運維護、移交等各個階段都存在大量的不確定性因素,容易受到社會環境、經濟環境、工程管理建設環境等諸多因素變化的影響。

    風險識別是風險管理的第一步,是在收集資料和調查研究之后,運用各種方法對潛在的及存在的各種風險進行系統的歸類和識別,其中最重要的工作是了解并找出項目所有可能遭受損失的來源,即項目的風險因素。風險如果不能被識別,它就不能被有效管理,本文通過梳理與總結國內外專家和學者的研究,系統全面識別了PPP項目風險因素,為PPP項目的風險管理提供了基礎。

二、PPP項目風險因素識別

    風險管理首先必須識別和分析評價潛在的風險領域,分析風險事件發生的可能性和危害程度,這是項目風險管理中最重要的步驟。項目風險管理人員若不能準確地識別項目面臨的所有潛在風險,就失去了處理這些風險的最佳時機,就將無意識被動地自留這些風險。

   風險識別包括確定風險的來源風險產生的條件,描述其風險特征和確定哪些風險會對項目產生影響。項目風險識別并非一蹴而就的事情,應當在項目過程中自始至終反復進行。一旦風險被識別出來,通常就可以開發甚至實施簡單和有效的風險應對措施。

    近年來,與項目風險識別相關的文獻已經非常多,涉及各種各樣的方法,例如核查表法、情景分析法、專家調查法(個人判斷法、頭腦風暴法、德爾菲法)等,PPP項目的風險因素識別也不例外,在實際的操作中,PPP項目的識別是以上一種或幾種識別方法的綜合運用,從而使得風險的識別較為客觀和全面。本文對PPP項目的關鍵風險因素分別按照系統風險和非系統風險進行分類識別,非系統風險按照PPP項目的實施階段進行分解逐一識別。

1. 系統風險

    系統風險帶有普遍性,對于市場中的所有PPP項目均有影響。系統風險貫穿于項目的各個階段,項目在立項、投融資、建設、運營直到移交的全過程都可能受到系統風險的影響。系統風險可以繼續細化為政治風險、法律風險、經濟風險和社會風險四大類。PPP項目的系統風險如圖1所示。

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(1)政治風險

    PPP項目更容易受到項目所在國政治局勢的影響。而且PPP項目一旦建成即形成固定資產,無法轉移。項目所在國的社會動蕩及權力的更迭以致違約,均會影響到項目投資者的收益。PPP項目的政治風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表1所示。

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(2)法律風險

    PPP項目的法律法規、政府政策等的變化會引起項目各參與方的權益、義務的變化,進而會引起風險,PPP項目的法律風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表2所示。

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(3)經濟風險

    PPP項目所在的外部經濟環境對項目建設和經營產生潛在的不利影響。外部經濟環境包括世界經濟環境、國家經濟環境及相關行業經濟環境。PPP項目的經濟風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表3所示。

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(4)社會風險

PPP項目所在地的社會各個領域,各個階層和各種行業中存在的形式各異的風俗、習俗、習慣、文化、秩序等引起的制約及阻礙項目建設和經營的不穩定性因素。PPP項目的社會風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表4所示。

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2. 非系統風險

    非系統風險是指在項目實施和營運過程中出現的與項目本身相聯系的各種潛在風險。非系統風險按階段可以細化為前期階段風險、融資階段風險、建設階段風險、運營階段風險、移交階段風險和多階段風險。其中,多階段風險是指可能在不止一個項目階段發生的風險。PPP項目的系統風險如圖2所示。

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(1)前期階段風險

    項目的前期階段風險大,也難于管理,如果此階段的風險未能正確地被識別,則將為建設階段埋下隱患,增加風險管理的難度,甚至導致難以補救的后果。PPP項目的前期階段的風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表5所示。

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(2)融資階段風險

    PPP項目中,由于貸款金額巨大,PPP項目面臨著巨大的融資風險,PPP項目的融資階段的風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表6所示。

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(3)建設階段風險

    這一階段的風險因素很多,來源也相當廣泛,直接影響到工程項目能否順利完工。許多因素都會導致工程成本超支和工程延誤,而工程延誤除了會導致成本增加,還對營運階段有影響。PPP項目的建設階段的風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表7所示。

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(4)運營階段風險

    運營階段是PPP項目最重要的階段,直接關系到項目的收益。在此階段的風險極為復雜,并且在漫長的經營期中,這些風險相互作用、相互影響,處于動態變化中。PPP項目的運營階段的風險因素、風險因素的來源和造成的影響如表8所示。


  作者:張興旺,中國建設工程造價管理協會;穆詩煜、李秀平,中信工程項目管理(北京)有限公司


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